贫困地区财政与金融支农存在问题及建议

**市位于皖西北山区，大石山区占总面积66%，现有人口

383万人，其中，乡村人口298.51万人，占总人口77.94%。辖区11个县

（市）、区，大多数县以农业为主，其中有9个县属于国家级贫困县。

XX—XX年5年间，全市农民平均每年人均收入为1481.6元，远远低

于全国和**的平均数，而同期，城镇单位从业人员每年人均工资和城镇

居民每年人均可支配收入分别是农民每年人均收入的6.61倍和3.7倍。

城乡经济发展极不平衡，农村经济发展相对滞后，农民收入增长缓慢，

许多农户处于看病难、子女升学难、文化生活匮乏的困境，“三农”问

题比较突出。

一、财政与金融支农存在的问题

（一）支农资金总量偏少，且项目面面俱到，资金效率不高。

XX年至XX年上半年，全市财政农业支出累计数为9.17亿元，扣除农

业部门行业管理费5.23亿元，实际支农投入只有3.94亿元，仅占财政总

支出的1.71%； 5年多来，财政支农资金按农业人口平均只有131.79元/

人；在金融方面，XX年以来，金融机构累计发放贷款为225.34亿元，

其中支农贷款32.39亿元，占整个金融机构贷款累放总额的 14.37%。农

业人口所占金融资源的比例过低，这对于以农业为主的地区来说是不协

调的。此外，在资金不足的情况下，却不切实的多上项目，使资金分配

出现撒胡椒面现象，有限的资金不能形成合力，影响建设项目的投资效

果。如某县因资金投入项目太过分散而出现“水利建设”、“退耕还林

”等支农项目配套资金长期不到位的问题。

（二）发放资金部门多，职责定位不清，不利于对资金使用的监督管理

，难以保证支农资金取得应有效果。

当前，财政资金支农存在多部门、多渠道投入的情况，除当地财政部门

对“三农”的资金投入外，还有农业局、林业局、水利局、扶贫办等10

多个部门、每年从中央、自治区主管部门争取到支农和扶贫资金。由于

支农项目涉及的部门众多，同一类型支农项目存在多个部门重复立项、

交叉投入情况，影响的了资金管理和使用效果。以“水利设施修建”项

目为例，每年财政局、水利局、扶贫办等部门对这一项目投入数千万元

的资金，总额不算小，但由于缺乏总体规划，各自为政，资金分散，各

自只能选择一些较小的局部工程项目施工，对一些从根本上提高农村防

汛抗旱的关键性大工程则无力兴建，使投入的水利建设资金达不到提高

农业抗御自然灾害能力的最佳效果。由于项目分工不清，责任不明，当

灾情发生造成农民损失时，也只能“追究”老天爷的责任，最后还得由

财政拨款为救灾“埋单”。另外，由于支农资金来源和支出渠道繁杂，

当地政府又没有一个专门的部门监督管理支农资金的立项及使用，立项

审批和项目验收由市级或自治区级主管部门负责，而上级部门对当地情

况不熟悉，实地调查的时间短，基本上都是听从项目实施者介绍情况，

最后完成立项或项目验收。这里面存在很多问题：

1、不能确保资金投入最急需扶持的项目，易造成支农资金的浪费。如

**市**区**镇的**村和**村位于**河的北岸，两村相距不过2公里，过

去因无桥梁，两村一直靠小型渡船往返运市区，车辆无法通行。XX年

，扶贫办投资40万元为**村建了一座桥，解决了两村不通车的问题。但

XX年市交通局、**总工会又分别投资17万元、50万元在相隔不到2公

里处的**村另建一座桥，这明显属于重复建设项目，但项目却顺利得到

审批，使大笔的支农资金投在了不该投的地方，而一些真正急需解决的

问题却因缺乏资金长期得不到解决。

2、难以防范支农资金被挪用。如林业部门和扶贫办都搞农村沼气池建

设，在一些村屯出现交叉管理的情况，当各自主管部门前来验收时，两

个部门均可将验收人员带到交叉管理的村屯查看，验收人员很难分清哪

些是别的部门投资建设的，难以杜绝虚假列支情况。

3、不合格的投资项目容易蒙混过关。上级主管理部门人员少，要负责

各地的项目检查和验收，十分繁忙，有时只能委托当地部门代以验收，

即便是上级部门亲自前来验收，一般只是根据当地项目实施者的自我汇

报，并由当地人员带队作适当抽查，验收就算完成了，如上级部门对验

收项目提出异议，施工部门则以种种理由解释，甚至于要求追加投入。

这使得一些不达标的项目顺利过了验收关，造成了支农资金的无效投入

。如**市搞的苏村“千亩鱼塘立体养殖场”示范项目，刚验收过关后不

久就告荒废，这就是其中一个典型事例。

（三）政府的主观行为造成财政资金的浪费。

当地一些县（市）为了尽快出成绩，搞一些不切合实际的支农大项目，

由于项目缺乏科学论证，没有通盘考虑，结果劳民伤财。如宜州市XX

年搞“大通道高效农业示范带建设”项目，政府以每亩地财政补贴600

元为条件，搞一刀切，要求农民在本市境内**公路和**公路两旁300米

以内全部要种植葡萄、桑苗等规定的经济作物。由于各地段土质条件和

地理位置存在差异，种植效果参差不齐，达不到政府宣传的经济效果，

造成一些农民的经济损失，搞坏了政府声誉，产生了负面影响。如**镇

**寨原种植甜玉米已具规模，出产的甜玉米品质优，味道好过美国甜玉

米，在**市场知名度高，收益好。但由于地处**公路旁300米内，政府

要求农民全部改种桑树，结果并不理想，现该村农户已全部拨掉桑树并

按自己想法种上其它农作物，每亩补贴的600元的财政资金给白白浪费

了。诸如此类问题，其他县也不同程度的发生，既造成资金的损失，又

影响了支农的效果。

（四）财政支农“虎头蛇尾”。

很多县（市）在支农投入上都存在一个通病，就是只重视支农项目的建

设，对项目实施效果估算太过理想化，

不考虑项目实施后市场变化所带

来的影响，无善后的规划和对策，一但出现意外，则使参与项目的农户

遭受损失。如**县近几年以每亩直补600元的方式大力开发八角种植项

目，至XX年八角种植规模已达到25万亩。XX年全县八角大丰收，产

量预计达3000吨。因过去地方政府认为八角的市场容量大，不存在销不

出去的问题，只强调多种植，不考虑产后的销售服务，当八角增产时，

没有机构能为农户寻找销路，农户只能自己推销产品，但因农户市场信

息闭塞，销售方式原始，产品滞销十分严重。目前八角的市价格已由往

年的每吨XX元降到了每吨800元，每吨减收1200元，但仍难以完全卖

出，农民损失惨重。

（五）资金发放渠道不畅，造成资金沉淀。

当前支农资金发放的环节过多，致使资金被长时间延压，影响支农项目

的实施效果。如一笔专项资金从自治区下拨到实际使用，至少经过以下

9个环节：“自治区财政厅专户→自治区项目主管部门专户→市财政局

专户→市财政核算中心项目主管部门专户→县财政局专户→县财政核算

中心项目主管部门专户→项目实施单位账户→购买物资或代理现金发放

的部门（或村干部代领现金）→农户领取物资或现金”。资金发放环节

多，使得资金到位十分缓慢，甚至被长期延压。如一些县因财政资金紧

张，滞留专项资金时间长达2-3年之久，严重影响了支农项目的顺利进

行。

（六）农户贷款难的问题比较突出。

1、农村基层金融机构大量缩减，农民贷款难。因从效益上考虑，**辖

内的国有商业银行基本上停止了支农贷款的发放，其乡镇网点机构也基

本上收，就连部分乡镇农村信用社机构也出现撤销情况。XX年全市乡

镇金融机构网点比1999年减少了57个，下降24.78%，没有金融机构的乡

镇达36个，近20万农户60万农民贷款无门。

2、贷款门槛高，拦住贫困户。贫困农户因信用评级较低拿不到农户贷

款证，又缺乏物资和他人担保，难以得到金融机构的资金支持。据估算

，全市至少有20多万贫困农户无法通过信用评级拿到贷款证。

3、高浮息使贫困户望而生畏。XX年调高利率浮动上限后，农村信用

社贷款利率平均都要上浮40%--80%不等，有的贷款上浮达125%，基本到

上限，借款支付利息过重，部分农户不敢借款。

4、农村资金体外循环，体内供血不足。XX年**市农村信用社和邮政

储蓄机构存款余额合计为35.35亿元，但当年支农贷款余额仅有10.26亿

元,在农村吸收的存款超过70%被上存获取利差或投向非农业产业领域,

导致农村信贷资金的严重不足。

5、农村金融机构农贷员少，难以胜任繁重的农贷工作。农户多，居住

分散，户均贷款额度小，农贷员需要花大量的时间走村串屯，逐户登门

才能完成贷款的发放、催收和管理工作。与商业贷款相比，要达到同样

的贷款投放规模，农贷员要多付出数倍的时间和劳动量。目前，全市农

村信用社机构共有农贷员 325 名，已贷款并需要管理的农户为32.72万

户，人均管理 1006 户。此外，还有40多万户需要贷款，农贷员工作量

之大是可想而知的。因此，一些基层信用社信贷员，抓大放小，积极办

理大户贷款，不热心办理农户小额贷款，厌其金额小、笔数多、利益少

、手续麻烦，加上执行责任追究，小额贷款者大多是贫困户，损失风险

大，宁可不放贷，使急需资金的贫困农户难以得到资金扶持。

（七）财政与金融在支农项目上缺乏应有的协调和配合，财政资金和信

贷资金在支农上无法形成合力，支农效果大打折扣。

财政与金融支持“三农”的目的是一致的，但在扶持的项目上却很难达

成共识，一方面是历史上的原因，另一方面是双方缺乏协调配合的新意

识。从历史上来讲，地方政府喜欢追求大项目，搞形象工程，很多投资

项目只考虑本届政府政绩，不考虑下届政府效益，为了本届政府任内出

大成绩，不切实的上大项目，在地方财力不支的情况下要求金融部门贷

款支持，此类项目大多失败，给金融部门造成重大的经济损失，金融部

门至今仍心有余悸。就当前而言，地方政府和金融部门在项目合作上的

思维仍停留在缺乏互信甚至对立的状态。一些政府领导还一直认为，金

融应该无条件支持政府的计划项目，若金融不投入资金，则被认为是不

支持政府的工作。相反，金融部门对政府要求的投资大多存在逆反心理

，认为 “参与财政投资的项目是死的多，活的少，还是少沾为妙”。

以上原因，使政府和金融部门在支农项目上无法协同作战，不能从全局

出发，集中资金为“三农”办好关键性的大事。

二、建议

（一）建立资金投入的长效机制，确保支农资金来源的稳定及资金的逐

年增长。

为解决当前支农资金投入过少，来源不稳定的状况，政府需要建立一个

有效筹集和使用支农资金的管理机制，要在资金来源渠道的拓宽、资金

投入的可持续性、支农项目效益的持久性等方面作通盘考虑，制定切实

可行的支农计划，明确规定资金的增长比例,将资金使用纳入各级政府

的预算计划，并监督计划的实施,防止某些部门以某种理由自行缩减支

农资金，确保支农资金有一个长期、稳定的来源，并实现逐年增长。

（二）找准资金投入重心，切实提高农民专项技能水平。

要把有限的资金用在“刀刃”上，不断提高农民的专项技能。一方面，

引导农民更新技术，搞科学种养，搞订单农业，搞产业化，提高农业使

用效率；另一方面，加大对农民科学种养、外出就业等专项技能培训的

投入，授之以“鱼”不如授之以“渔”，切实提高农民的综合素质，从

根本上解决农民增收问题。

（三）疏通资金发放渠道，提高资金使用效益。

针对当前支农资金发放渠道环节多，资金流通不畅的

问题，政府应考虑

如何减少资金发放的环节，并指定专门的机构监督管理支农资金运行及

使用，发现资金运行受阻要及时疏通，发现有意延压资金或将资金挪作

它用的要依法追究当事人的责任。只有这样才能确保支农资金的及时、

足额到位，使支农资金在最快的时间内得到运用，并产生效益。

（四）提高资金投入的集中度，确保项目取得实效。

政府要改变支农项目上追求遍地开花的不实际做法，要集中力量打“歼

灭战”，做好一项算一项，引导或集中辖区支农资金投入到最急需扶持

的项目上，从项目的开始到实施乃至后续服务都应精心策划，确保各阶

段的资金及时到位，做到善始善终，决不搞“半拉子”工程，决不给农

民留下后遗症，这样才能使支农资金真正发挥其应有的作用，支农才能

收到实效。

（五）努力实现政府和金融在支农投入上的协调与配合，使财政资金与

信贷资金在支农项目上形成合力，取得最佳效果。

1、地方政府要加强与金融部门的沟通，消除双方过去在投资合作中存

在的隔阂，在资金投入的问题上要平等协商，政府要尊重金融部门的意

见，不搞“家长制”，不搞“一言堂”，这样才能重建双方的互信，为

双方开展正常的合作创造条件。

2、根据财政资金和信贷资金不同特点，选择适当的方式进行合作，使

用资金投入既达到支农效果又兼顾金融部门的商业利益。如对有利于农

村产业结构调整且具有市场前景的项目，优先考虑为双方合作支持的项

目。对一些还贷能力差，难以满足银行贷款条件但又急需扶持的农业产

业化项目，双方可采取变通的方式开展合作，如对金融机构给予税收优

惠，即对其经营性收入、贷款损失核销、抵贷物资处置，给以必要的财

政支持，使金融机构的经营状况得到改善并取得效益，从而进一步增强

防范金融风险和支持“三农”经济发展的融资能力。

（六）构建多元化金融支农新体系，为“三农”经济发展提供多层次的

金融支持。

应该构建政策金融、商业金融、合作金融支农各有侧重、并存发展的多

元化金融体系。人民银行通过发放支农再贷款，发挥“窗口指导”作用

；农业发展银行要根据国家支持“三农”政策及产业结构的调整方向，

实现从支持粮棉油购销向扶贫项目开发、农村产业结构调整、农村基础

设施建设等政策性支农领域延伸；商业银行要在自主决策、自担风险的

原则下，重点支持一批有竞争优势、潜力较大的农产品加工骨干企业；

农村信用社要坚持合作制的原则，加快改革步伐，以增资扩股为契机，

壮大自身资金实力，健全内控机制，优化资金结构，完善金融功能，及

时为农村经济发展提供资金支持；保险业要大力发展农业保险，为农民

、农村、农业经济发展抵抗自然灾害和意外事故提供保险支持。通过构

建各有侧重、分工协作、多元化的农村金融新体系，从不同角度、不同

方面对不同层次的“三农”经济提供支持，确保金融支农取得最好效果

。