公证质量管理工作的问题分析与完善措施

  公证质量是公证工作的生命线，是公证行业健康发展的基石。近年来，各级司法行政部门、公证协会始终将公证质量管理作为行政管理和行业管理的重点内容，坚持常态化监管和重点治理相结合，以“零容忍”的态度坚决查处违法违规执业行为，取得了较好的效果。然而必须正视的是，公证质量问题引起社会舆论的关注仍然时有发生，以点状、批量、多类型的特征呈现。2017年以来，少数公证机构和公证人员为虚假当事人办理委托公证、卷入“套路贷”涉黑案件、出具的公证债权文书被用于虚假诉讼等问题先后暴露，造成了不良影响和严重后果;涉外公证业务常年存在的问题，也引发多方面的关注。

  通过以问题为导向进行审视、剖析相关案例会发现，影响公证质量问题的因素源于多方面，客观上给公证质量管理工作带来了难度和挑战。但追根溯源、深入剖析问题所在，就可以有针对性地开展监管措施，发挥监管效能，将问题抓早抓小，促进提升公证质量。本文将以涉外公证业务为例，探讨公证质量管理面临的问题和可行的措施。

  一、公证质量管理工作的特征

  一般而言，司法行政部门、公证协会对公证机构、公证员开展公证质量管理有以下几个特征，或者说是问题。

  (一)事后性

  事后性是公证质量管理工作最显著的特征，即公证质量问题的呈现，往往是在公证程序完结、公证书使用时甚至使用完毕后很长一段时间才被发现，此时司法行政机关、公证协会对公证质量进行介入和监管，难以发挥及时止损和堵漏的作用。公证质量问题暴露后，除了公证机构承担民事上的损害赔偿责任、管理部门向公证机构及公证员问责追责外，对于已经产生和造成的不利后果，并没有很好的补救措施。例如当事人持虚假的无犯罪记录证明办理公证，事后发现问题时，公证书早被使用，当事人已身处国外。实践中，也有外国驻华使领馆在审核签证材料时，及时发现了公证书质量问题，但是相关公证书已然造成了不良影响。

  (二)书面性

  书面性是指司法行政机关、公证协会对公证质量进行日常检查或者问题追查时，主要通过对公证档案即公证卷宗内的材料进行分析判断。开展书面检查是公证质量管理检查中最常用的一种方式，但这种方式由于其局限性，难以还原公证办理过程的场景和相关的事实，会存在以下问题：一方面，对于当事人在提供证明材料上的欺诈，例如冒充他人持真实的证明材料(即“假人真证”)或者本人持虚假的证明材料(即“真人假证”)办理公证，只要造假手段不是特别拙劣，日常公证质量检查时面对公证档案中的复印件，很难看出证明材料造假的情形。只有在出现质量问题进行追查时，带着问题审查卷宗，辅以询问涉案人员，才能查明相关事实。另一方面，对于公证人员在公证程序方面的故意违规，例如在没有见到当事人本人、证明材料原件，甚至没有收到当事人申请公证的意思表示的情况下，仅凭涉外中介机构线上或线下推送来的扫描件或复印件，就违规制作出一本在真实性层面上检查不出有任何问题的公证档案。而且在这种情形下，当事人本人和公证处之间没有直接联系，即便公证书存在质量瑕疵需要投诉或追究，当事人也只会向涉外中介机构反馈问题而非直接投诉公证机构，公证人员能够规避内部质量控制和外部质量检查的双重监管。

  (三)抽查性

  抽查性是指除了有明确指向的公证质量问题检查外，通过抽取一定数量的公证卷宗进行检查的方式开展日常公证质量管理。据了解，全国各地每年抽查的公证卷宗数量，一般是每名公证员抽查10件至20件不等，重点抽查的业务类型包括遗嘱、继承、赋予强制执行效力等容易在日常产生复查或投诉的公证事项。但这种抽查对于部分办证量较大的公证员来说，抽查的卷宗数量占比较低;对于卷宗材料相对简单的涉外公证业务来说，通常也不是抽查的重点内容。因此，这样的年度常规性公证质量检查，可能无法准确反映出公证机构和公证员所办理公证业务的质量全貌。例如近年来通报的公证质量问题典型案例，均未体现相关公证机构和公证员在之前的年度质量检查中存在问题。换言之，如果在之前的抽查中发现质量问题并及时进行处罚惩戒，相关公证机构和公证员也无机会办理后续的违法违规案件。因此，现行的抽查检查方式对保证公证质量虽然有积极意义，但对于体系化、系统化防范执业风险来说，则具有其局限性。

  二、批量公证业务对公证质量管理工作的影响

  当前，批量公证业务已成为公证机构最稳定、最有保障性的业务来源，也是比较容易出现公证质量问题的业务领域。批量公证业务的来源主要分为两种情形：一种是，业务供给方为公证活动中的一方当事人，自身有出具一定数量公证书的需要。本文将其定义为批量公证业务直接供给方。这类最为典型的就是赋予债权文书强制执行效力公证中的金融机构。金融机构对于其作为债权人的合同有强制执行力的需求，在合同签订前通常又具有相对强势的地位，因此会要求申请办理贷款业务的相对方与其共同办理公证。另一种是，业务供给方并非公证活动的当事人，而是其自身服务的客户会同时有办理公证的需要，公证可以作为其服务内容的一个环节或者延伸服务。由此，这些机构掌握了公证机构难以直接获得的客户资源，其主动与公证机构接洽并成为公证业务的合作对象。本文将其定义为批量公证业务间接供给方。典型的有从早期一直持续至今的留学中介、移民中介等具有涉外性质的服务中介，伴随房地产经济发展壮大的房屋中介，以及近年来兴起的知识产权服务机构、提供其他法律服务的机构等等。

  对于上述公证批量业务的间接供给方，公证机构和公证员与其开展业务合作，会面临以下几个方面的问题：

  1.对间接供给方的背景、资质不掌握。公证机构很少有意识和有能力对合作机构展开尽职调查，容易成为被他人利用的工具。例如现实中有涉外中介机构一方面和公证机构开展业务合作，另一方面利用取得的公证合作资源在淘宝等电商购物平台违规招揽公证业务，公证机构在接到有关方面核实公证书真伪时才得知所提供的公证服务被他人在电商网络平台售卖。

  2.对间接供给方提供的良莠不齐的业务没有选择权。有的合作机构向公证机构推送的业务不一定都是符合公证程序规定的，对于实体存在瑕疵或者程序不符合规定的部分业务，公证机构有可能会放宽办证标准。例如涉外中介机构推来的某外省份户籍拟出国留学人员，需要办理学历、学位、成绩单、无犯罪记录公证。其中学历、学位公证属于“跨省通办”的范畴，公证机构有权受理;成绩单、无犯罪记录公证不在公证机构执业区域之内，但公证机构在此种情况下会选择一并办理。

  3.基本丧失对公证服务的定价权。按照国家发展改革委、司法部《关于进一步完善公证服务价格形成机制的指导意见》要求，关系民生的基本公证服务，原则上应实行政府定价或指导价管理。涉外公证主要证明有法律意义的事实，绝大部分被纳入到关系民生的服务，价格固定且较低。但有的间接供给方基于自身利润驱动会进一步压低公证收费，一些公证机构为承接相关业务会选择接受。

  4.放任间接供给方介入办证程序。依照法律法规规定，公证员受公证机构指派，依照程序办理公证业务，出具公证书。但是在实践中，个别公证机构置公证程序规则于不顾，主动接受间接供给方协助办证的“好意”。例如早年间有涉外中介机构派员进驻公证机构，从接待当事人到制作公证书，全程取代公证人员的职责，公证机构内部质量控制几近于无。近年来随着网络信息技术的发展，涉外中介机构特别是在异地的情况下，无需派员前往公证机构，而是将中文公证词和所有外文翻译按照公证书的格式做好后发送给公证人员，公证人员复制粘贴至业务系统后就可以直接提交审批出具公证书。很多公证机构和公证人员也乐于接受这样的便利，但实际上已经属于违法办理公证的情形。

  5.公证机构对公证员的管理失控。有的公证员出于创收的考虑，在公证机构不知情的情况下与间接供给方接触，在不建立书面合同关系的前提下合作，更有甚者存在不正当交往、公证费少入账、收取回扣的情形，在突破执业底线的同时增加了公证机构的管理难度，带来执业风险隐患。

  6.基于合作关系直接违法违规办证。例如按照办证程序，当事人不能亲自办理又依法可以委托他人办理的公证事项，应当有相应的委托手续，由受托人代为申办公证。具体到涉外公证业务中，大部分当事人会选择委托涉外中介机构或者其员工代办公证。而实际操作上，一些涉外中介机构将自然人出国需要办理公证的非原件材料及手机自拍的照片发送给公证人员，公证人员自行或请他人冒充当事人在所有的材料上签名，制造当事人亲自申办公证的假象。这种情况不仅违反了《公证法》的办证规定，而且已涉嫌构成《刑法》第229条第1款规定的提供虚假证明文件罪。

  间接供给方带来的批量公证业务，给公证质量管理工作带来不小的难度，对公证执业秩序造成了较大冲击。公证机构的内部控制机制一旦“失灵”，极易爆发公证质量问题，而司法行政部门、公证协会的监管基于前述的事后性、书面性和抽查性特征，很难从苗头上发现问题，从源头上构建起有效的管理措施。这也导致了2017年以来涉外公证业务接连出现质量问题，外交部门多次收到外交照会，数名公证员受到吊销执业证书的最高行政处罚的情况发生。

  三、加强公证质量管理工作的可行措施

  公证质量管理必须适应公证事业的发展。面对现实中出现的公证质量问题，公证管理部门一方面要持续开展执业理念和职业道德教育，指导和监督公证机构加强完善内部管理机制，动真碰硬开展对涉案公证机构和公证员的处罚惩戒;另一方面要不断完善监督管理手段，构建长效监管机制。具体工作，可以从以下几个方面开展。

  (一)运用网络化公证登记簿实行前端实时监控

  2018年，公证行业启动公证登记簿网络化工作。按照《公证程序规则》的规定，公证机构办理的每一项业务，都应当实时在全国公证行政管理和行业管理系统上登记。基于信息化、大数据的公证登记簿可以实现多项公证质量管理功能，其中最为重要的是业务数据的监测和预警功能。举例来说，一名公证员一天办理30件以上的涉外公证业务，就属于超出正常工作范围的情形;持续一段时间保持这样的办证数量，则基本可以判断其在和涉外中介机构合作。各级公证协会可以在网络化公证登记簿上对公证机构和公证员设定一个合理的每天办理公证业务量的阈值，一旦超出就进行自动预警，由管理部门研判后决定是否启动进一步的措施。这样的做法同时还能够监测公证员是否未亲自办证而大量使用助理办证。有的地方探索总结了一套行之有效的模式，如上海市司法局“智慧公证”监管服务平台监测到某公证处在工作以外时间大量申领公证书号的非正常情形，管理部门及时跟进了解情况，发出执业警示，从源头上避免了质量问题的外溢。

  (二)对公证专用物品的领用实行前端监控

  按照相关规定，出具涉外公证书，必须使用具有防伪功能的公证专用水印纸。一些省份在此基础上研发了自用的公证专用水印纸，要求本地区公证机构在出具国内公证书时使用。公证专用纸的调配、发放由省级公证协会负责，公证协会就可以根据公证机构申领公证专用纸的情况，对公证机构是否存在涉外公证业务异常办理情形进行预测判断。例如，某公证机构开始大量申领公证专用纸，超出了其原先申领的频率和数量。公证管理部门据此就可以开展监管工作，了解确认公证机构是否与涉外中介机构建立业务合作关系，批量推送的涉外业务是否存在违法违规办理的情况或风险。公证协会对公证专用纸的发放也可以建立电子化的台账，通过技术性的分析来对公证机构的异常办证情况进行预测和防范。

  (三)对公证档案开展更加有针对性的质量检查

  司法行政部门、公证协会每年组织公证卷宗质量检查，可以在日常检查的基础上针对重点公证业务、公证机构和公证员进行专项检查。例如，对通过公证登记簿统计分析出来的以办理涉外业务为主的公证员，重点检查其涉外公证卷宗,不采取完全随机抽取的方式，而是选择某一天或者某几天连续出具的公证书的档案;对涉外公证业务卷宗检查的重点应放在是否有证明材料核实和留存的记录，等等。通过此种有针对性的检查，能够更加快速直观地发现公证质量问题，更加精准地判断公证机构、公证员有无违法违规执业行为，提高质量检查工作的质效。

  (四)对公证机构开展更加有针对性的质量考核和监督

  根据《公证机构执业管理办法》的规定，司法行政部门每年初对公证机构进行年度考核;对存在问题的公证机构进行重点监督检查。公证质量情况是考核和检查的内容之一，司法行政部门可以根据实际需要针对性开展。例如，对涉外公证业务量较大、存在与涉外中介机构合作的公证机构，检查其与中介机构的合作协议;对明显是批量申请办理涉外公证业务的当事人进行回访，了解其是否亲自申办公证;对被通报、举报或者投诉的涉外公证案件，从业务来源到公证书使用整个流程、参与该公证活动所有人员进行全面检查，等等，使潜在的和已经发生的公证质量问题被准确发现并无处遁形。

  (五)对电商网络平台贩卖公证服务的行为进行治理

  一些商事主体在电商网络平台贩卖涉外公证服务的行为，不仅扰乱正常的公证执业秩序，也造成了不良负面影响。许多外国驻华使领馆都知晓“某宝公证”的存在，严重影响了我国公证的公信力。电商网络平台根据监管部门的要求，下架违法违规商品、对搜索关键词进行屏蔽，已经是常规、高效、成熟的做法。国务院司法行政部门可以会同外交部门，商请市场监督管理部门对电商网络平台上涉及贩卖“公证”、“认证”商品的店铺，采取有效的措施进行治理。在助力规范涉外中介服务市场的同时，保护被动卷入的公证机构，打击主动参与的公证机构和公证员。